Skip to main content

Selectieproces onderzoeksonderwerpen

Een onderzoeksprogramma kan tot stand komen door aan de hand van concrete selectiecriteria een aantal onderwerpen uit de groslijst te selecteren. Het is voor de effectiviteit van de rekenkamer(commissie) doorslaggevend dat de goede onderwerpen op het goede moment worden onderzocht. Zo’n selectieproces kan op verschillende manieren verlopen. De uiteindelijke keuze voor een onderwerp is geen objectief gegeven, maar de uitkomst van een discussie, waarin objectieve criteria een rol spelen naast ‘intuïties’ op basis van signalen.

Suggestie mogelijk eerste selectieproces

Elk lid van de commissie kan bijvoorbeeld een beargumenteerde ‘top 5’ maakt aan de hand van de selectiecriteria. Het uiteindelijke programma is dan de optelsom van alle top 5’en.

Verdieping door vooronderzoek

Indien nodig kan hierna, maar vóór de definitieve vaststelling van het onderzoeksprogramma, een eerste verdiepingsslag gemaakt worden (’een vooronderzoek’). Zo kan de rekenkamer(commissie) een meer beargumenteerde prioritering maken.

Verdieping door selectietoets

Verdieping van het eerste selectieproces is het uitvoeren van een selectietoets voor een beperkt aantal geselecteerde onderwerpen. Deze selectietoets dient een aantal vragen te beantwoorden:

  • Wat is het doel, onderwerp, aanleiding?
  • Welke subonderwerpen zijn te onderscheiden (zeker wanneer het aanvankelijke onderwerp nog te algemeen is geformuleerd)?
  • Welke bronnen zijn geraadpleegd?
  • Welke beleidsnota’s zijn van belang?
  • Wat is de (recente) bemoeienis van de raad?
  • Wat is precies het probleem ofwel wat is de reden voor een onderzoek?
  • Wat is de gemeentelijke competentie blijkend uit relevante wet- en regelgeving?
  • Wat is het financieel belang?
  • Is er ander onderzoek verricht of in uitvoering? Zijn op basis van een verkenning hiervan relevante bureaus en/of onderzoekers te identificeren?
  • Is al iets te zeggen over projecttechnische succes- en faalfactoren (zoals de beschikbaarheid van specifieke kennis, de behoefte aan externe deskundigheid, de omvang en ordelijkheid van de dossiervorming terzake, specifieke stellingname van B&W, raad, media e.d. ten aanzien van het onderwerp)?

Een selectietoets biedt zo een beargumenteerde conclusie om een bepaald onderwerp wel of niet in het onderzoeksprogramma op te nemen.

Procesmatig zijn voor de selectietoets verschillende activiteiten denkbaar: vooral bureauonderzoek (raadplegen van uiteenlopende informatiesystemen, telefonische informatierondes), maar ook in beperkte mate verkennende en oriënterende gesprekken.

Verzoek van de raad voor rekenkameronderzoek

De rekenkamer bepaalt de eigen onderzoeksagenda. Maar de raad mag van de wetgever een formeel verzoek indienen bij de rekenkamer(commissie). Een formeel verzoek van de raad is geen geheel vrijblijvende aangelegenheid. Maar, de raad kan géén opdracht geven aan de rekenkamer tot het uitvoeren van een onderzoek.

Afspraken over vorm van een formeel verzoek

Het is van belang dat er goede afspraken zijn over de manier waarop een formeel verzoek van de raad kan plaatsvinden. Bijvoorbeeld:

  • in de vorm van een formeel raadsverzoek (op basis van een raadsmeerderheid) dat wordt voorgelegd aan de rekenkamer,
  • motiveringsvereiste waarom de raad een verzoek indient of
  • dat ook een verzoek vanuit een of meer fracties of door een individueel raadslid mogelijk is.

Beslissing op het verzoek

Het is de rekenkamer zelf die beslist of wordt ingegaan op een verzoek. Hiervoor kan de rekenkamer gebruik maken van beoordelingscriteria voor een verzoek om rekenkameronderzoek.

Uiteraard is een goede motivering om te beoordelen of het onderwerp onderzoekswaardig is voor de rekenkamer(commissie) van belang. Aangeraden wordt hiervoor regels vast te leggen, bijvoorbeeld in de verordening. Deze regels zijn de basis voor de motivering van het al dan niet honoreren van een verzoek van de raad.

Redenen om niet in te gaan op een verzoek van de raad kunnen bijvoorbeeld zijn dat het onderwerp niet past binnen de taakopdracht of de bevoegdheden van de rekenkamer(commissie), het onderwerp te politiek van aard is of dat het onderwerp niet te onderzoeken is (te groot, te vage vraagstelling etc.). In het laatste geval ligt het voor de hand dat de rekenkamer(commissie) in overleg treedt met de raad om te bekijken of er tot een betere onderzoeksvraagstelling gekomen kan worden.

Onderzoeksmethoden en –technieken

Rekenkameronderzoek kan plaatsvinden met behulp van verschillende methoden en technieken.

Traditioneel rekenkameronderzoek

De belangrijkste elementen bij het ontwerpen van een traditioneel onderzoek zijn:

  • het formuleren van een goede probleemstelling en normenkader;
  • dossieronderzoek ter vaststelling van probleemstelling en normenkader;
  • dossieronderzoek ter toetsing van de uitvoering;
  • enquêteren  van verantwoordelijken en/of de doelgroep;
  • gesprekken en/of interviews  met verantwoordelijken en/of de doelgroep;
  • het formuleren van een sluitende keten van bevindingen, normen, conclusies, oordelen en aanbevelingen.

Lichtere vormen van onderzoek

Bij de beantwoording van de ‘wat gaan we doen’-vraag is het van belang om goed voor ogen te houden dat een lokale rekenkamer(commissie) ook andere instrumenten tot haar beschikking heeft dan alleen langlopend, grootschalig onderzoek.

Deze ‘lichtere’ onderzoeksvormen kunnen bepaalde onderwerpen op relatief snelle wijze onder de aandacht van de raad brengen, waardoor de rekenkamer waar nodig ook op actualiteiten kan inspelen of kan voorsorteren op eventueel diepergaand onderzoek.
Een rekenkamer zou vanuit kosten- en effectiviteitsoogpunt kunnen streven naar een mix van producten, bijvoorbeeld:

  • op basis van een quick scan of vooronderzoek een specifiek probleem bij de raad agenderen;
  • een (rekenkamer)brief aan de raad richten waarin de raad wordt geattendeerd op risico’s of een mogelijk probleem in de toekomst;
  • een review uitvoeren van onderzoek dat al door anderen is verricht (bijv. een review van het onderzoek naar de jaarrekening door de accountant); of een review naar een onderzoek ex art 213a;
  • jaarlijks de kwaliteit van de programmabegroting kritisch bekijken en de raad daar over informeren.

Bij een lichtere vorm van onderzoek liggen alternatieve presentatievormen voor de hand.

Pilot-onderzoek

Het kan zinvol zijn, alvorens het onderzoek wordt gestart één of meer pilotstudies uit te voeren om zo bepaalde onderdelen van een onderzoek (reikwijdte vraagstelling, vragenlijst, analysetechniek, normenkader, informatievoorziening, doelgroep e.d.) uit te testen en op basis daarvan zonodig bij te stellen alvorens over te gaan tot een bredere toepassing.
Vooral bij gemeentebrede onderzoeken verdient het aanbeveling eerst testonderzoeken (‘pilots’) uit te voeren bij een of enkele diensten.

Doelmatigheidsonderzoek

Op de website van de Algemene Rekenkamer is de Handreiking Meten van doelmatigheid opgenomen. De handreiking geeft goede handvatten voor het uitvoeren van doelmatigheidsonderzoek. Aan de orde komen:

  • de begrippen prestaties, effecten en doelmatigheid;
  • het afbakenen van het te onderzoeken onderwerp;
  • het verzamelen van gegevens en het zoeken naar verklaringen;
  • het berekenen van doelmatigheid en het omgaan met doelmatigheidskengetallen.

Noodzaak statisch onderzoek

In het algemeen zal het niet noodzakelijk zijn om voor rekenkameronderzoek gebruik te maken van heel ingewikkelde (statistische) onderzoeksmethoden.

Sjabloon offerte aanvraag

Aanleiding en doelstelling

Geef hier aan waarom het onderzoek wordt uitgevoerd en wat er met dit onderzoek bereikt moet worden. Dit geeft bureaus inzicht in de achterliggende problematiek en vragen. Ook wordt hiermee duidelijk gemaakt wat er met het onderzoek bereikt moet worden bijvoorbeeld een verandering teweeg brengen, de waarheid boven tafel krijgen of leerervaringen opdoen. Getoetst moet worden aan doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid.

Probleemstelling en onderzoeksvragen

Omschrijf wat de probleemstelling van het onderzoek is. Dit is de meest basale onderzoeksvraag die gesteld kan worden. Er zou van het onderzoeksbureau verwacht mogen worden dat ze deze vraag kunnen vertalen in een aantal concrete onderzoeksvragen. Daar zou gebruik van gemaakt kunnen worden. Natuurlijk kun je ook zelf de onderzoeksvragen formuleren en aan het bureau vragen of ze ermee uit de voeten kunnen en/of ze zelf nog aanvullende vragen hebben. In ieder geval dienen de onderzoeksvragen door het bureau beantwoord  te worden. Dit dient in de offerteaanvraag duidelijk te worden aangegeven.

Specifieke wensen ten aanzien van de methode en werkwijze

Vermeld hier eventuele specifieke wensen ten aanzien van de te gebruiken onderzoeksmethode en werkwijze. Moeten er interviews plaatsvinden en dan met wie, bijvoorbeeld medewerkers van de ambtelijke organisaties, bestuurders, raadsleden, externen bijvoorbeeld burgers. Geef eventueel ook aan of er bepaalde bestaande gegevens/bestanden in het onderzoek moeten worden meegenomen. Ga echter hier zorgvuldig mee om. Je kunt hiermee de gehele opzet van het onderzoek “dichttimmeren” terwijl het van belang is de creativiteit en deskundigheid van de offrerende onderzoeksbureaus te testen.

Ook eventuele wensen van de samenwerking met de opdrachtgever zijn van belang. Hoe moet de voortgang worden bewaakt, wie is de contactpersoon tijdens het onderzoek en hoe wordt er gekeken tegen ambtelijke en bestuurlijk hoor en wederhoor en welke rol speelt het onderzoeksbureau daarin. Vermeld hier eventueel ook in welke mate het bureau een rol speelt in het communicatietraject.

Procedure en planning

Geef hieraan wanneer de offerte ontvangen moet zijn, bijvoorbeeld datum en tijdstip en op welke wijze de offerte ingediend moet zijn (digitaal of een hardcopy of beide). Geef tevens aan welke mogelijkheden er zijn om  vragen te stellen, schriftelijk of telefonisch en aan wie. Ook voor het stellen van vragen dient een deadline te worden aangegeven bijvoorbeeld binnen veertien dagen na ontvangst van de offerteaanvraag. Bij schriftelijk ingediende vragen heb je de mogelijkheid om de andere bureaus daar ook kennis van te laten nemen. Dit dien je echter vooraf aan te geven. Omschrijf hier ook de selectieprocedure als de doorlooptijd van het onderzoek en wanneer en op welke wijze er met het onderzoek begonnen wordt. Bijvoorbeeld er zou begonnen kunnen worden met een startbijeenkomst voor de betrokkenen.

Eindproduct

Geef hierbij aan of het eindproduct een onderdeel is van een rapport van de rekenkamercommissie of dat het een zelfstandig herkenbaar rapport van een extern bureau is of dat het bureau er een herkenbaar rapport van de rekenkamercommissie van moet maken.

Beschikbare budget

Dit is facultatief. We zijn natuurlijk niet verplicht aan te geven welk budget er beschikbaar is voor het onderzoek. Bij relatief eenvoudige onderzoeken is dit ook niet nodig, tenzij het budget erg laag is. Echter bij meer complexe onderzoeken waarbij de bureaus veel vrijheid hebben bij het bepalen van hun voorstel kan het handig zijn om een indicatie van het budget aan te geven. Dit voorkomt een te beperkt of een te uitgebreid onderzoeksvoorstel en op deze wijze kunnen onderzoeksvoorstellen beter met elkaar vergeleken worden (prijs-kwaliteit verhouding).

Selectiecriteria

Geef hierbij aan op basis van welke criteria de offertes worden beoordeeld. Hoe worden zaken als prijs, de aanpak en de ervaring van het bureau tegen elkaar afgewogen. Wordt er gewoon voor de goedkoopste offerte gekozen of wordt er voor de beste aanpak gekozen die binnen het budget blijft of er eventueel iets boven kan liggen? Een aantal criteria zal hierbij belangrijk gevonden worden zoals de inhoudelijke deskundigheid, de ervaring met dit type onderzoek verwijzend naar referenties, de gekozen methode en werkwijze. Ook speelt hier de onafhankelijkheid van het bureau een grote rol. Zijn er eerder opdrachten voor de gemeenten in opdracht door de gemeenten uitgevoerd? Hoe lang is dat geleden en met welk doel? Ook moet hier het onderzoeksprotocol ter sprake gebracht worden.

Eisen aan de offerte

Hier kan aangegeven worden dat de offerte rechtsgeldig moet zijn en moet worden ondertekend, in welke taal en valuta de offerte gesteld moet worden en dat de offerte deel uit maakt van een af te sluiten overeenkomst met het onderzoeksbureau. Bij de opdracht verlening kan er een overeenkomst met het bureau worden afgesloten. Ook dient de geoffreerde prijs van het onderzoek inclusief de te maken reiskosten te zijn.

Adres

Hier dient aangegeven te worden waar de offerte heen moet. Dus het postadres en het e-mailadres.

Bijlagen

Eventuele bijlagen die met de offerteaanvraag worden meegezonden kunnen hier vermeld worden. In ieder geval dient het onderzoeksprotocol,  het onderzoeksplan en de Algemene Inkoopvoorwaarden die op het onderzoek van toepassing zijn als bijlage meegezonden te worden.

auteur: Rekenkamercommissie Gemeente Aalten, Oost-Gelre en Winterswijk –  ingebracht door Wil Oosterveld

Onderzoeksopzet

De onderzoeksopzet wordt gemaakt na de keuze voor een onderzoeksonderwerp. De onderzoeksopzet geeft antwoord op de vraag waarom, wat, hoe, door wie en wanneer onderzocht gaat worden.

Voorbereiden onderzoeksopzet

Ter voorbereiding van het onderzoek zijn enkele gerichte acties wenselijk:

  • Vaststellen wat precies het onderwerp van onderzoek is en afbakenen van het onderzoeksonderwerp. Dat lijkt voor de hand te liggen, maar in de praktijk blijkt het soms niet eenvoudig om de juiste focus in het onderzoek aan te brengen. Bijvoorbeeld: wat onderzoeken we precies als we ‘het beleid’ onderzoeken? Richten we ons op prestaties of op effecten? Willen we uitspraken doen over enkele onderdelen of over de gemeente als geheel?
  • Vaststellen in welke context het onderzoek plaatsvindt, dat wil zeggen dat het duidelijk moet zijn waarom dit onderzoek juist nu plaatsvindt.
  • Normenkader al op hoofdlijnen voor ogen hebben: wanneer vinden we iets goed en wanneer fout?
  • Benaderen van deskundigen voor enkele algemeen oriënterende gesprekken en hen laten meedenken over een mogelijke aanpak.
  • Meer en detail raadplegen van relevante websites en het gemeentelijk informatiesysteem.
  • Verzamelen en nalopen op voor het onderzoek relevante informatie van onder meer de volgende bronnen:
    • concernbegroting(en) en jaarverslag(en);
    • dienstbegroting(en), jaarverslag(en) inclusief
    • accountantsrapport (en eventueel ook
    • managementbrief) en toetsrapporten bestuursdienst;
    • notulen / verslagen / agenda’s / agendaposten / bijlagen;
    • persberichten bestuur en diensten;
    • berichten in kranten (zoeken via internet).
  • Nagaan of vergelijkbare onderzoeken door andere rekenkamers zijn uitgevoerd, zie bijvoorbeeld de databank op www.nvrr.nl.

Als het niet mogelijk is normenkader, onderzoeksmethoden en planning al bij de start scherp te formuleren kan de rekenkamer(commissie) er ook voor kiezen eerst een vooronderzoek te doen en pas daarna een beter gedefinieerd hoofdonderzoek uit te voeren.
Andere opties om de onderzoeksaanpak scherp te krijgen is gebruik maken van kennis van andere rekenkamers (best practices van onderzoek op hetzelfde terrein) of een beroep doen op de expertise van onderzoekbureaus.
Ook is het nuttig bij uitbesteding rekening te houden met mogelijke (originele) suggesties die onderzoeksbureaus in hun offerte kunnen aandragen.

Belangrijke elementen onderzoeksopzet

Laat in de onderzoeksopzet de volgende onderwerpen aan bod komen:

  • Aanleiding: een korte beschrijving van het onderwerp en de argumenten voor het onderzoek (aandachtspunten zijn onder meer relevant beleid, wet- en regelgeving, het maatschappelijk en financieel belang).
  • Doelstelling: het beoogde effect van het onderzoek.
  • Probleemstelling, onderzoeksvragen en afbakening: de hoofdvraag en deelvragen die beantwoord moeten worden om de kennis te verkrijgen waarmee het beoogde effect kan worden bereikt.
  • Normenkader: de normen waaraan de bevindingen worden getoetst om een oordeel te vormen. Het kan van belang zijn om reeds bij de uitwerking van de onderzoeksopzet te bepalen welk normenkader in het onderzoek wordt gehanteerd. Bij publicatie van de onderzoeksopzet krijgen de betrokkenen zo een beeld krijgen over de normen op basis waarvan de rekenkamer(commissie) haar oordeel vormt. Let wel: vaak worden normen tijdens het onderzoek verder gepreciseerd en uitgewerkt.
  • Onderzoeksmethoden: de wijze waarop de gegevens worden verzameld (bijv. interviews, enquêtes, documentenstudie, gevalstudies). Sommige rekenkamer(commissie)s laten dit onderdeel ook wel eens over aan de creativiteit van de externe partij.
  • Organisatie, planning, kosten en procedure: vastleggen wie binnen de rekenkamer als trekker/ eerst aanspreekbare voor het onderzoek optreedt en wie het onderzoek begeleiden/uitvoeren. Hier ook aangeven of het onderzoek wordt uitbesteed aan een externe onderzoeker.

Afwijken van de onderzoeksopzet

Elk onderzoek is een zoekproces, waarbij op grond van voortschrijdend inzicht kan worden afgeweken van het oorspronkelijke plan. Dat kan er toe leiden dat sommige, vooraf bedachte onderzoekslijnen eerder worden afgesloten omdat al snel tot sluitende conclusies kan worden gekomen. Op andere punten kan op grond van (tussen)bevindingen juist geconstateerd worden, dat een verdere verdiepingsslag gemaakt moet worden.
Zo nodig vindt hierover communicatie plaats met betrokkenen en de raad(scommissie).

Aankondigen door publicatie onderzoeksopzet

De onderzoeksopzet kan na vaststelling door de rekenkamer openbaar worden gemaakt. Daarbij moet worden bepaald wie de onderzoeksopzet intern en extern ter kennisgeving wordt toegezonden. De raad, het college, de directie, de betrokken afdelingen en eventuele extern betrokken organisaties zijn de meest voor de hand liggende adressanten.

De publicatie van de onderzoeksopzet en het toesturen hiervan aan betrokken bestuurders, directeuren e.d. is feitelijk de aankondiging van het onderzoek. Bij uitbesteding van onderzoek wordt in deze aankondiging ook aangegeven welke onderzoekers van welk bureau het onderzoek zullen uitvoeren. Ervaring leert dat tijdige communicatie van het onderzoeksplan bevorderlijk is voor de medewerking gedurende het onderzoek. Sommige rekenkamer(commissie)s maken bij aankondiging van het onderzoek afspraken over een eventuele vaste ambtelijke contactpersoon.

Waarderend Onderzoeken

Waarderend onderzoeken of Appreciative Inquiry (verkort “AI”) is een kwalitatieve onderzoeksmethode die verschilt van traditioneel onderzoeken, doordat zij  meer de focus legt op het  vergroten van krachten, leren van het verleden en ontwikkelen op successen,  dan op wat er niet goed gaat,  het corrigeren van fouten, en het oefenen op zwaktes.

Waarderend onderzoek wordt sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw toegepast. De grondslag ligt in de Verenigde Staten bij Dr Cooperrider. Sinds de 21e eeuw is het een wereldwijd toegepaste methodologie. De laatste jaren vindt deze aanpak ook in Europa en Nederland groter vervolg. De Auditdienst van het Rijk (ADR) past het inmiddels toe, De Algemene Rekenkamer (ARK) verkent de mogelijkheden en met name de Gezamenlijke Rekenkamercommissie voor de gemeenten Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland (RC BBLM)  past het toe in haar onderzoek naar de effectiviteit van de uitvoering van de WWB  richting WWnV  cq Participatiewet.

De onderzoeksaanpak kent  5 Uitgangspunten. De onderzoeksaanpak kent in oorsprong 4 fasen ( 4D’s) en in Nederlandse toepassingen 5 fasen (5V’s). De onderzoeksaanpak voor Rekenkamer(commissie)s kent 6 fasen (6V’s).
AI kent ook andere vormen en toepassingen  die voor Rekenkamer(commissie)s goed bruikbaar zijn.

Verschil Waarderend Onderzoeken ten opzichte van traditioneel onderzoeken

Waarderend onderzoek heeft een andere focus en onderzoeksaanpak dan het traditionele onderzoek. Traditioneel onderzoek zet een probleem centraal en zoekt manieren om het probleem op te lossen; door te trainen op wat er niet goed gaat, of door het elimineren van een probleem; de zgn’ deficit-oriented approach’ of probleemgerichte benadering.

Uitgangspunten van Waarderend Onderzoeken

Waarderend onderzoek gaat uit van:

  • het sociaal constructionistische principe (er is geen objectieve werkelijkheid);
  • het poetisch principe (alles is voor meer interpretaties vatbaar, wat jij vindt dat is);
  • het simultaniteitsprincipe (een vraag is de eerste stap van verandering’);
  • het anticiperend principe (beelden van de toekomst leiden ons) en het
  • positiviteitsprincipe (positieve emoties zijn nodig voor groei en ontwikkeling).

Waarderend onderzoek gaat uit van het principe ‘leren van het verleden,  ontwikkelen op successen,  krachten en gedeelde waardes’. Het gaat uit van het resultaat, waar willen we naartoe, en van de krachten in de organisatie in plaats van de tekortkomingen. Wat willen we WEL? Dat wil niet zeggen dat het onderzoek en de bevindingen niet kritisch zijn, of niet benoemen wat er niet goed gaat; de focus is echter bewust ontwikkelings- en oplossingsgericht. Daarmee is zij duurzamer,  kent meer doorwerking , dan puur traditioneel onderzoek. Daarmee draagt zij voor Rekenkamer(Commissie)’s  meer bij aan de ondersteuning van de kaderstellende rol van de Raad.

Onderzoeksaanpak

De onderzoeksaanpak kent 5 fases ( de 5 V’s):

  1. Verwoorden: wat is het onderwerp, de vraag- en doelstelling van het beleidsterrein & onderzoek?
  2. Verdiepen: wat is de situatie nu (met aandacht voor wat er wel goed gaat en wat wordt ervaren als de krachten en gedeelde waardes in de organisatie
  3. Verbeelden: waar willen we over 10 jaar staan, wat is het gewenste, gedroomde plaatje?
  4. Vormgeven: welke concrete acties en tussentijdse resultaten zijn er nodig om tot het ideaalplaatje te komen?
  5. Verwezenlijken: een uitvoeringsplan maken en uitvoeren

Deze stappen worden idealiter met het gehele systeem, alle betrokken actoren doorlopen.
De allereerste aanpakken in de USA kende 4 fasen ( 4D’s):

  1. Discover
  2. Dream
  3. Design
  4. Destiny

Onderzoeksaanpak voor Rekenkamer(commissie)s

Voor (lokale) Rekenkamer(Commissie)s is een  tussenvorm van AI , genoemd de ‘waarderende benadering’ direkt  toepasbaar.

Figuur 2: naar: ‘waarderend auditen bij de RAD, katalysator voor verbetering’. L. Zarrou, R. Kalker & M. De Zeeuw, 2010.

Voor de toepassing voor lokale rekenkamers  is het  toepassen van de waarderende benadering kritisch en tevens ontwikkelings- en oplossingsgericht. Daarmee is zij duurzamer,  kent meer doorwerking , dan puur traditioneel onderzoek. Zij voldoet daarmee aan aanbevelingen uit de evaluatie van lokale rekenkamercommissies (rapport Berenschot).

Waarderend Onderzoeken voor lokaal rekenkameronderzoek, is door Drs Lydia Zwier geconcretiseerd  in het model met 6 fasen (6 V’s):

  1. Verwoorden: wat is het onderwerp, de vraag- en doelstelling van het beleidsterrein & onderzoek? Wat zijn huidig geldende normen?
  2. Verdiepen: wat is de situatie nu (met aandacht voor wat er wel goed gaat en wat wordt ervaren als de krachten en gedeelde waardes in de organisatie; dit zijn de bevindingen en feitelijke conclusies)
  3. Verbeelden: waar willen we over 10 jaar staan, wat is het gewenste, gedroomde plaatje ?
  4. Verbinden: de beelden van diverse onderdelen/groepen/beleidsvelden met elkaar in verbinding brengen ten bate van het spreken van 1 taal en het vinden van gedeelde sterke kanten, waarden en momenta.
  5. Vormgeven : welke krachten en waarden kunnen we inzetten om te komen op het gewenste punt?  En wanneer ? (door de rekenkamercommissie te verwoorden in de conclusies en aanbevelingen)
  6. Verwezenlijken: een uitvoeringsplan maken en uitvoeren (deze activiteiten zijn aan het college en de organisatie,  op basis van de door de raad aangenomen aanbevelingen)

Andere toepassingen

Andere toepassingen van AI-methoden, als aanvulling op traditionele  onderzoeken met langere doorlooptijden, bij (lokale) Rekenkamer(commissie)s kunnen o.a. zijn:

  • Best practices (h)erkennen
  • Het  vormen van een normenkader
  • Komen tot (gedragen) onderzoeksonderwerpen
  • Verbetering informatievoorziening (of komen tot een checklist informatievoorziening)  voor Raadsleden

Zie ook

  • Waarderend organiseren
  • Waarderend samenwerken
  • Sociale Innovatie
  • Duurzaamheid
  • Waarderend Auditen
  • Waarderend veranderen

Auteur: Drs Lydia M.D. Zwier-Kentie – november 2012

Referenties:

 

Onderzoeksprogramma

De rekenkamer kan op basis van monitoring en ideeën, suggesties en verzoeken van de raad, suggesties en verzoeken van derden een groslijst van mogelijke onderwerpen samenstellen. Hieruit wordt het periodieke (onderzoeks-)programma samengesteld.

Het onderzoeksprogramma is een richtsnoer, geen keurslijf!

Een onderzoeksprogramma hoeft niet per se voor één afgebakend kalenderjaar te gelden. Wel is het – vanuit het oogpunt van transparantie en controleerbaarheid – raadzaam om aan te geven voor welke periode welk onderzoek gepland staat. Met de uitvoering van het programma dient flexibel omgegaan te worden. Soms komen er verzoeken uit de raad  of zijn actuele kwesties aanleiding om snel een tussentijds onderzoek te doen. Ook het tussentijds informeren van de gemeenteraad / betrokkenen bij grote wijzigingen in het onderzoeksprogramma (bijvoorbeeld uitstel van de aanvang van een onderzoek) is verstandig.

Voor elk onderzoek uit het onderzoeksprogramma dat in uitvoering wordt genomen wordt een onderzoeksopzet gemaakt.

Bekend maken onderzoeksprogramma

Het definitieve onderzoeksprogramma wordt met een begeleidende brief ter kennisneming aangeboden aan de raad.

  • Aangeraden wordt ook het college – en wellicht anderen zoals de griffie, directeuren, concerncontroller, controllers, afdelingshoofden, pers e.d. – te informeren.
  • Het is gebruikelijk het onderzoeksprogramma op de webpagina van de rekenkamer(commissie) te publiceren.
  • Het onderzoeksprogramma kan ook ter inzage worden gelegd.
  • Eventueel kan in een huis-aan-huis blad worden gemeld, dat het onderzoeksprogramma van de rekenkamer(commissie) is vastgesteld.

Weerstandscapaciteit

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) schrijft een weerstandsvermogen voor als ratio tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en het totaal aan gekwantificeerde risico’s, waar geen beheersmaatregelen tegenover staan. Bij de berekening van beide elementen is het van belang om hierin compleet te zijn. Alle componenten van de weerstandscapaciteit dienen te worden meegenomen (incidenteel en structureel). De risicoanalyse dient ingebed te worden in een gemeentebreed risicomanagement, teneinde een goed zicht te krijgen op de afgedekte risico’s (als onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering) en de niet afgedekte risico’s (als onderdeel van het weerstandsvermogen). Tot slot dienen alle financiële gegevens te voldoen aan het zogenoemde voorzichtigheidsvereiste.

Definitie van het weerstandsvermogen

Volgens artikel 11 van de BBV bestaat het weerstandsvermogen uit de relatie tussen:

  1. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;
  2. alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

Verder stelt het BBV dat:
De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen ten minste bevat:

  1. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;
  2. een inventarisatie van de risico’s;
  3. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s.

Belangrijk is dat het BBV het weerstandsvermogen nadrukkelijk heeft gedefinieerd als een ratio. Deze ratio beschrijft de relatie tussen de weerstandscapaciteit en de (gekwantificeerde) risico’s, waarvoor geen maatregelen zijn getroffen. Alvorens verder op deze ratio in te gaan is het goed om eerst beide componenten zo scherp mogelijk te omschrijven.

Weerstandscapaciteit

Het BBV omschrijft de weerstandscapaciteit als zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. Dit laatste houdt in dat de Minister een duidelijk onderscheid maakt tussen begrote kosten, dat wil zeggen kosten die deel uitmaken van de begroting en meerjarencijfers, en niet-begrote kosten.

Tevens maakt het BBV onderscheid tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit, waarbij onder de incidentele weerstandscapaciteit wordt verstaan het vermogen om onverwachte incidentele tegenvallers op te kunnen vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau.

De middelen die dat vermogen bepalen zijn:

  1. de algemene reserve en de reserves waaraan de raad een bestemming heeft gegeven die kan worden gewijzigd (bestemmingsreserves);
  2. de in de begroting opgenomen ramingen voor onvoorziene uitgaven voor zover hier nog geen bestemming aan is gegeven;
  3. de stille reserves, voor zover deze op korte termijn materieel te maken zijn (reserves waarvan de omvang en/of het bestaan niet uit de balans blijkt, voortkomend uit de onderwaardering van activa of overwaardering van schulden bij het volgen van normale waarderingsmethoden).

De structurele weerstandscapaciteit heeft betrekking op het vermogen om onverwachte tegenvallers structureel in de lopende begroting op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. De middelen die dat vermogen bepalen zijn:

  1. de resterende (onbenutte) belastingcapaciteit;
  2. bezuinigingsmogelijkheden (voor zover nog niet meegenomen in de begroting en meerjarenramingen);
  3. cumulatief geraamde onvoorziene uitgaven.

Reserves maken deel uit van de beschikbare weerstandscapaciteit. De algemene reserve is vrij aanwendbaar voor nieuw beleid (of het opvangen van tegenvallers in het jaarresultaat). Bestemmingsreserves zijn daarentegen reserves waar de raad een bepaalde bestemming aan heeft gegeven. Bij een bestemmingsreserve is weliswaar sprake van een vastgelegde toekomstige onttrekking, maar er bestaat op dat moment nog geen verplichting. De raad heeft dan ook alle mogelijkheid om de bestemming van deze reserves te wijzigen.

De totale beschikbare weerstandscapaciteit bestaat derhalve uit de opsomming van alle voornoemde elementen van de incidentele en structurele weerstandscapaciteit.

Een bijzondere categorie vormen de zogenoemde voorzieningen. Voorzieningen zijn afgezonderde vermogensbestanddelen die gevormd worden wegens:

  1. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is doch redelijkerwijs is in te schatten;
  2. risico’s waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is doch redelijkerwijs is in te schatten en daarmee een hoge mate van waarschijnlijkheid kennen;
  3. fluctuaties in kosten op te vangen (gelijkmatige verdeling van kosten).

Deze definitie impliceert dat voorzieningen geen deel uitmaken van de beschikbare weerstandscapaciteit, omdat er sprake is van reeds aangegane verplichtingen, dan wel van risico’s met een hoge mate van waarschijnlijkheid.

Risico’s weerstandsvermogen

Het tweede element van het weerstandsvermogen bestaat uit de benodigde weerstandscapaciteit op basis van de gemeentebreed geïnventariseerde en gekwantificeerde risico’s, waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die een materieel financieel belang hebben. Risico wordt daarbij gedefinieerd als een mogelijke belemmering voor het behalen van (operationele en strategische) doelstellingen. De omvang van het risico wordt bepaald door de mate van waarschijnlijkheid (kans) en de (gekwantificeerde) impact (op de doelstellingen). De basis voor het inventariseren, kwantificeren en beheersen van deze risico’s ligt in het risicomanagement. Goed uitgevoerd risicomanagement voorkomt daarmee tevens dat het weerstandsvermogen (te) fors oploopt, omdat de meeste reguliere risico’s in het kader van het risicomanagement pro-actief worden herkend en worden afgedekt met beheersmaatregelen.

Voor de wijze waarop het risicomanagement wordt geïmplementeerd kan gebruik worden gemaakt van breed toegepaste en geaccepteerde richtlijnen als COSO en ISO 31000.

Tevens is van belang dat risicomanagement een vast onderdeel vormt van de reguliere planning en controlcyclus, waardoor snel zicht kan worden geboden op mogelijke risico’s en daarmee in een vroeg stadium al beheersmaatregelen kunnen worden genomen. Feitelijk vormt deze sturingsdimensie het logische verlengstuk van de berekening en de omvang van het weerstandsvermogen.

Relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s

Het weerstandsvermogen bestaat zoals gezegd uit de relatie tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de voor de afdekking van de risico’s benodigde weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door het risicoprofiel van de gemeente als geheel, waarbij de waarschijnlijkheid en de omvang/ impact van elk risico afzonderlijk is gewaardeerd en gekwantificeerd. De relatie wordt meestal uitgedrukt in een verhoudingsgetal, waarbij normaliter gestreefd zou moeten worden naar een ratio weerstandsvermogen van minimaal 1,0.

Voorzichtigheidsvereiste

Aan financiële gegevens, die in de begroting worden meegenomen worden nadrukkelijk eisen gesteld. In de ‘circulaire nadere informatie BBV gemeenten’ worden eisen gesteld aan transparantie, toerekening en aan voorzichtigheid. Het voorzichtigheidsprincipe is noodzakelijk omdat bij het opstellen van de begroting en de jaarrekening zich altijd onzekerheden voordoen. Bij de begroting gaat het om ramingen die per definitie een zekere mate van onzekerheid kennen. Het voorzichtigheidsvereiste houdt onder meer in dat risico’s die hun oorsprong vinden voor het einde van het begrotingsjaar in acht moeten worden genomen als zij vóór het opmaken van de jaarrekening bekend zijn.

Initiator: Paul Hofstra

Opvolging rekenkameronderzoek en nazorg

Over wie de opvolging van rekenkameronderzoek bewaakt bestaat verschil van mening. De ene rekenkamer(commissie) vindt dat ze dat zelf moeten doen, andere rekenkamer(commissie)s vinden het bij uitstek een taak van de griffie of de ambtelijke organisatie. Een aandachtspunt hierbij is de rolverdeling tussen rekenkamer, griffie en raad.

Wiens verantwoordelijkheid is het om de doorwerking van rekenkameronderzoek te volgen? Hierover dienen goede afspraken te bestaan om te voorkomen dat de evaluatie en de aandacht voor doorwerking tussen wal en schip valt. De rekenkamer kan zelf een aanbeveling formuleren op welke wijze de doorwerking van het onderzoek het beste gevolgd kan worden.

Bewaking naleving toezeggingen en raadsbesluit rekenkameronderzoek

Er dient duidelijkheid te bestaan over wie in de gaten houdt of toezeggingen ook worden nagekomen. Is dat de raad, de griffie of de rekenkamer?
Als die taak bij de raad of griffie ligt, zal de rekenkamer wel van tijd tot tijd moeten nagaan of men deze taak ook uitvoert (bijvoorbeeld door opname in het jaarplan). Het nakomen van toezeggingen is immers een cruciale schakel in de meerwaarde die een lokale rekenkamer kan hebben.

Vervolgonderzoek

Een periodiek vervolgonderzoek kan ook deel uit maken van het werk van de rekenkamer(commissie). Met het vervolgonderzoek krijgen de rekenkamer en de gemeenteraad beter zicht voortgang van het onderzoekobject (een organisatieonderdeel, beleidsuitvoering, effecten ‘op straat’ e.d.) in de tijd.

Vervolgonderzoek kan op twee manieren worden ingestoken:

  1. In de ‘smalle’ vorm is het onderzoekobject de uitvoering van de afspraken tussen het college en de gemeenteraad naar aanleiding van het oorspronkelijke rekenkameronderzoek.
  2. In de ‘brede’ vorm is het onderzoekobject de actuele stand van zaken van het onderzoekobject; in dit geval neemt u alle actuele ontwikkelingen ook mee.

Het voordeel van de eerste vorm is snelheid: een quick scan met een korte doorlooptijd kan snel aan de raad worden aangeboden. Het voordeel van de laatste vorm is dat de gemeenteraad alle relevante informatie over het onderzoekobject ontvangt.
Het vervolgonderzoek zou niet een beoordeling moeten inhouden van de naleving van de oorspronkelijke rekenkameraanbevelingen. Dan loopt de rekenkamer namelijk het risico voorbij te gaan aan de politiek-bestuurlijke werkelijkheid, dat raad en college soms bepaalde aanbevelingen niet overnemen. Het vervolgonderzoek kan dan een bijsmaak krijgen van alsnog gelijk willen halen.

Andere manieren van invloed rekenkamerrapport

Het is ook van belang te volgen op welke andere manieren rekenkamerrapporten aandacht krijgen of invloed hebben. Daarbij gaat het om bijvoorbeeld de behandeling van rapporten in de media of het gebruik van rekenkamerrapporten in raadsdebatten over verwante onderwerpen. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen het op de voet volgen van tussentijdse ontwikkelingen en het periodiek uitvoeren van een vervolgonderzoek.